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月底，英日联军对青岛德军发起进攻。当时，青岛驻有4000名德军，是从中国各处应急征募的德国后备军人。

联军的进攻迟迟没有取得胜利。在北京的日军指挥官指责英军进展缓慢，英国指挥官则反击日本过于同情德国，并指称日本是二流国家，日军只是穿制服的工役，英国士兵不愿受日本军官的指挥。后来，德军在没有增援部队的情况下，抵抗了6个多星期，于11月10日正式投降。

德军投降之后，神尾光臣立即宣布对青岛和胶济铁路实行军事统治。其中，青岛市的军事民政由日本守备司令部掌管，宪兵代替警察，青岛海关由日军接管；胶济铁路改为山东军用铁路，沿路车站全由日本军队护卫，勒令中国路警撤离。

为使对山东半岛的武力侵占合法化，日本方面随即对袁世凯当局，特别是袁世凯本人展开了一场国际外交史上罕见的讹诈和欺骗。

1914年12月3日，加藤高明训令日置益按《关于对华政策事项》对袁世凯当局提出要求。此《事项》有附件5号，共计21款，主要内容为：

第一号关于山东问题四条：日本拟向德国协定取得德国在山东享有的一切权力利益；日本建造由烟台或龙口连接胶济路的铁路；中国从速自动开放山东省内各主要城市作为商埠等。

第二号关于日本在南满及东部内蒙古“享有优越地位”的七条：将旅顺、大连租借期限及南满、安奉两铁路期限均延至99年；日本臣民可在南满及东部内蒙古地区任便居住往来，并经营商工业各项生意；可获得该地区的开矿权等。

第三号关于汉冶萍公司二条：俟将来机会相当，将该公司作为两国合办事业；所有属于该公司各矿之附近矿山，如未经该公司同意一概不准该公司以外之人开采。

第四号一条：中国政府允准，所有中国沿岸港湾及岛屿，概不让与或租与他国。

第五号共七条：在中国中央政府，须聘用有力之日本人充当政治、财政、军事等项顾问；所有在中国内地设立的日本医院、寺院、学校等，概允其土地所有权；须将必要地方的警察和兵工厂作为中日合办；将武昌、九江、南昌、杭州、潮州间的铁路建筑权给与日本等。

这就是历史上臭名昭著的《二十一条条约》，简称“二十一条”。

日方深知，“二十一条”的内容一旦暴露，必将导致中国民众的强烈反对和列强的干预。日本外相加藤高明强调：“如不速决，反恐枝节横生。”他训令驻华公使日置益当面要求袁世凯：“迅速商议解决，并守秘密。”

1915年1　月18日下午，日置益向袁世凯提出“二十一条”，要求袁世凯保密，并别有用心地说：“总统如接受此种要求，日本政府从此对袁总统亦能遇事相助”，“日本政府希望贵大总统能高升一步”。

袁世凯对日方的要求很震惊。后来他的顾问莫理循询问此事，他表示：日方“所要求太无理，令人愤恨”，“日军打到新华门也不同意。”尤其是对第五号七条要求；他认为简直是把中国当成了第二个朝鲜，“各条约多干涉内政、侵犯主权之处，实难开议”。【袁世凯曾经作为清廷驻朝鲜的总理事务大臣，对此类条约的性质很明白。】

但是，袁世凯诱于复辟帝制，仍遵照日方要求，派出日方指定的谈判代表陆征祥、曹汝霖为中国全权代表。并且，不仅谈判内容对外严格保密，日方还不许中方设正式的会议记录，甚至不许中方另提修正方案。【卖国求荣的反动统治者什么荒唐的事情都干得出来。】

但是，非常奇怪的是，在1月22日，至少有三家报纸同时报道了相关消息。其中，日本《朝日新闻》印发号外，称日本对华提出了四条要求：一是关东租借期限和南满铁路期限均延至99年；二是德国在山东省的全部利益悉让与日本；三是开放中国最重要的一些地点作为商埠；四是日本在华享有建筑铁路和内河航行之权利。当天，中国《亚细亚日报》、英文《北京日报》均以《日本又向外交部提新要求》为题报道了中日之间的外交新动向，但都没有具体内容。【这三个报道的关系，估计有中方谈判代表将情报透露给这两家中外媒体，在消息编印过程中，被日方获悉，抢先印发号外，企图以透露部分具体内容掩盖全部内容。】

中国留学生首先从日本报纸上获悉正在进行秘密谈判的消息，万分愤怒，千人聚会，发表宣言，决议全体罢学回国，进行武力抵抗。

中国国内随即出现反日反袁运动，一致要求政府宣布“二十一条”内容与交涉情