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及避免其他福利外溢，户籍制度应运而生。1958年政府颁布了《户口条例》，以法律形式严格控制农村人口流入城市。由于能够有效地把农村人口排斥在城市体制之外，城市居民所享有的福利诸如全面就业、住房、医疗、教育、幼托、养老等制度也就可以随之建立了。

1978年开始的改革开放实际上表明政府已经放弃传统战略。中国以市场为导向的改革发轫于农村，在迅速推广的承包制下，市场机制在农村得到确立，农民的生产积极性得到极大提高，城乡差距在20世纪80年代前期一度显著缩小。此后，改革重心迅速转向了城市，国有企业改革以及价格闯关成为主要着力点。然而，市场化改革在农村和城市部门内部大力推进的同时，城乡间的二元体制作为存量保留下来。农村早先的制度创新潜能很快受限于人地关系的高度紧张，城乡差距在城市现代部门的迅速发展中逐步拉大。

罗马不是一日建成的（2）

因此，可以认为城乡体制是转型中最大的存量部分，这是中国式道路的一个重要特征，同时也导致了社会经济中最严重的问题——“三农”问题。

从社会学和法学角度，户籍是歧视的起点，也是歧视的根源。我们都注意到，这一系列排斥农民的政策无一例外都是以户籍制度为基础的，只有通过它，才能严格区分和分割城乡人口，并实行歧视待遇。所以，户籍制度实际上是处于基础和核心的地位，从这个角度来说，把改革的矛头指向户籍制度似乎是切中要害的。

按经济学中的收入均等化理论，人们有一种向他们能够获得最高收入的职业或地理位置流动的趋向，而流动的结果是抹平了同质劳动力在劳动收入上的差别。也就是说，只要完全放开城市进入门槛，城乡彻底一体化，“三农”问题就不复存在。与此同时，劳动力市场的统一将实现对劳动力要素的优化配置，从而增加社会总产出。因此，户籍制度的取消似乎可以在促进社会公平的同时，带来效率的改进，何乐而不为呢？

但事物总有两面性，户籍制度客观上也起到了一定的积极作用。我们知道，在20世纪60和70年代，发展中国家的普遍现象是，城市失业问题越来越严重，与此同时，人口从农村流入城市的速度持续增长。城市混乱拥挤、贫民窟林立的“城市病”因而一直困扰着发展中国家尤其是印度和拉美国家的发展。中国作为世界第一人口大国和农业大国，之所以没有出现类似的城市弊病，正是因为户籍制度限制了人口城乡流动，把过剩的农村人口锁在农村。既便现在，户籍制度这一功能仍然必不可少。

更重要的是，户籍问题并不在于户籍管理本身，世界上实行户籍管理制度的国家也不在少数。中国户籍制度的独特之处在于依附在户籍之上的各种权利和福利在城乡居民之间的区别安排，这才是不合理的真正所在。实践已经证明，取消城乡居民的户籍差别很容易，但要保证进城农民享受同等的权利和福利却难上加难！

我们必须直面的事实是，可供突然新增城市人口分享的城市公共资源十分有限，城市开放必然导致城市不堪重负。请仔细想想大城市的教育资源、医疗保障、失业救济、保障性住房、公共绿地——这些在农村几乎是一片空白。可以肯定，这些福利和保障在未来5年甚至更长的时间内不可能覆盖到每个人。呼吁公民人人平等并不会改变现实的短缺。有人说，问题在于“不患寡而患不均”，然而，这也不仅仅是个公平问题。因为对有限的公共资源自由开放，会导致“公共牧地的悲剧”。也就是说，公共财产将遭受毁灭性的滥用。户籍取消后，进城人口的就业压力将不堪重负。

务实的路径应该是户籍放开渐进完成，走增量调整之路。这是我们宝贵的改革经验之一，在户籍问题上，相信同样是有效的策略。

首先，我们应逐步降低城市户口的含金量，缩小城乡差距。改革现有户籍管理制度是必须的，但需要注意改革的力度和顺序。虽然户籍制度是其他制度安排的基础和前提，形成于其他制度之前，但改革的次序应该是反向的。也就是说，应先逐步取消各种城市居民享有的优惠待遇，降低城市户口的含金量，然后才能完全废除现存的户籍管理体制，归还农民宪法所赋予的迁移自由，实行国际通行的登记户口制。在减少城市居民特有福利的同时，增加农村的社会保障，逐步减少城乡落差，从而减少城市放开的冲击。在开放户籍的过程中，应在一定时期内保留转移人口在农村的权益。这样，一旦进城农民找不到工作或失业，农村可以起到蓄水池作用，避免大量失业人