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我不讳言，我认为瑞士的联邦宪法是世界迄今出现过的这类宪法中最不完善的。当你阅读这部宪法时，一定会觉得自己回到了中世纪；而当你想到这部混乱而不完善的作品竟出自一个在智慧和经验方面与现代不相上下的时代时，又不

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能不感到非常吃惊。

①

人们不无理由地一再指出，联邦宪法过分地限制了联邦政府的权力，没有让联邦政府享有某些本质上是属于全国的和应当是联邦议会拥有的权限，例如联邦政府不能管理邮政，不能制定度量衡，不能铸造货币，等等。因此，人们把联邦政府的软弱无力归因于它拥有的权限太少。

的确，联邦宪法没有让联邦政府享有它自然和必然拥有的权限，但这个政府的软弱无力的真正原因并不在这里，因为如果联邦政府能行使联邦宪法给予它的权限，它满可以取得它所缺少的一切东西。

联邦议会有权征集军队、征收赋税、宣战、媾和、缔结商约和任命驻外使节。各州的宪法和在法律面前人人平等的伟大原则却受到联邦议会的监督，这就使联邦议会在必要时可以干预地方的一切。道路通行税、养路费等也由联邦议会规定，这就使它有权指导或检查巨大的公共工程。最后，联邦宪法第四条还规定：联邦议会“可为瑞士的内外安全采取一切必要的措施”

，这就是赋予联邦议会主持一切的权力。

最强大的联邦制政府也未曾有过比这更大的特权，而且我不认为瑞士中央政府的权限受到很大限制，而是认为它的权限的范围没有规定清楚。

那末，拥有如此优越特权的联邦制政府为什么其实权又如此小呢？理由很简单：因为没有赋予它以随意行使权力的

①不要忘记，这一切都是在１８４７年，即在旧联邦宪法还不是因受１８４８年革命的影响而修改的条件下写成的。

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在人文和政治科学院所作的报告５３４

手段。

一个政府之所以在工作上毫无生气和被指责没有能力，完全是因为它的组织还不健全。

联邦制政府的特点在于它不是以人民的名义，而是以组成联邦的各州的名义行事，否则，宪法就立即不再是联邦性的宪法了。

因此，一个必然的和不可避免的后果就是：联邦制政府一般要比其他类型的政府在作决定时犹豫寡断，而在行动时慢慢腾腾。

联邦制政府的立法者们，大部分都力图借助我并不想加以深入研究的一些随机应变的办法来改正联邦制度所固有的这一缺点。

瑞士人由于他们采取的联邦形式与其他国家不同，所以对于这一点看得最为清楚。在瑞士，联邦议员不仅只能以其所代表的州的名义行事，而且一般说来他们不经其所代表的州审议或同意，也不做任何决议。联邦议员几乎没有任何自由意志，每个议员都感到自己被事先接受的强制性委托所束缚，以致作为决定国家大事的联邦议会，实际上什么也决定不了，议员们不是作为有权做决议的人在发言，而是作为只应执行决议的人去发议论。联邦议会是一个没有自己意志的政府机关，只限于执行联邦的２１个州政府分别作出的决定；不管什么性质的事件，这个政府机关都不能决定，都不能提议，都不能办理。人们再也想不出哪一个政府会象瑞士联邦政府这样更能增加联邦制政府固有的惰性，更能使自己的软弱无能变得象老年人的垂暮了。

瑞士联邦政府的一贯无能，还有许多与一切联邦制度固有的缺点无关的原因。

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不但可以说联邦制度只能有一个软弱无能的政府，而且可以说它根本就没有自己的政府。瑞士联邦的宪法，在这方面的表现是世界上独一无二的。瑞士联邦的元首并不代表联邦。管理瑞士行政的内阁，既不是由联邦议会又不是由瑞士人民选举产生的；而是由伯尔尼州、苏黎世州和卢塞恩州每二年各代理一次的临时政府。一州的居民选举出来的管理本州事务的政府，也就这样附带地成为全国的政府和管理机构。

这显然是人类法制史上的重大政治奇闻之一。这种情况的后果总是不良的，而且往往是令人莫名其妙的。例如，再没有１８３９年发生的事情更使人感到奇怪的了。这一年，联邦议会移到苏黎世，苏黎世州的政府也就成了联邦的政府。不久以后，在苏黎世发生了全州性的革命。人民的起义推翻了合法的政权。于是，联邦议会立即失去首脑，联邦