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不能直接发号施令，但是可以查有权者是否违法，也就是说，监察官员在某些场合和时间点上，可以“管官”，可以按规矩管，也可以不按规矩管。因此，对于行政官员来说，最佳也最具理性的选择，是利用自己手里的权力，讨好监察者，等于是让监察者部分地分享自己的权力，于是久而久之，监察就变成了分肥，开始是分一杯羹，后来则四六或者五五分成，再后来，监察者甚至可以把被监察者变成事实上的下属。到了这个地步，原来平行的监察也就没有了，等于是行政吞掉了监察。

汉武帝将天下郡县分成九个部分（州），然后每部分派一个监察官刺史，分部监督。郡太守官大，两千石，州刺史官小，六百石，但是一个刺史可以监督几个郡太守。结果到了东汉，郡太守就逐渐变成了刺史的下属，后来皇帝干脆下令将作为监察区的州变成行政区，刺史变成行政官员，级别提高，形成州管郡的新的行政格局。汉武帝本意防止地方尾大不掉而设置的特别监察制度，最后适得其反，反而增加了地方分立趋势，东汉末年群雄割据，诸侯并起，就是在这样的制度背景下发生的。

明代的巡按制度，也发生过类似的变异，在各省设置巡按，原意是加强对地方的监督，但是巡按很快就变成了省级大员之一，一个七品的小官，居然可以跟二三品的省级官员布政使和按察使平起平坐，分享制度上没有赋予的行政权力。结果，监督的职能自然废掉了，反而增加了省级官员内部的纷争，最后不得不再派一个凌驾所有官员的监察官巡抚或者总督到省里去，时间一长，巡抚和总督也变成了事实上的地方最高长官。

近来审计署出台新纪律“八不准”：不准由被审计单位支付或补贴住宿费、餐费；不准使用被审计单位的交通工具、通讯工具等办公条件办理与审计工作无关的事项；不准参加被审计单位安排的宴请、旅游、娱乐和联欢等活动，等等。这“八不准”，意味着已经出现过这样的八种现象。出现了这样的现象，自然意味着审计和监督的失效和部分失效。

如何防止监督变成分肥，严肃内部纪律仅仅是一方面，还需要这个制度以外的监督来加以保障。任何机构之间的监督，在理论上都可以化解为彼此之间的分肥或者分赃，无论机制多么复杂，只要时间足够长，彼此博弈次数比较多，都可以通过彼此间的谈判实现这一点。所以，真正的监督，实际上是有民意参与的监督，来自众多被管理者的监督，这些人是无论如何都没有办法通过谈判达成分肥协议的，而民意的监督，则来自人民代表，来自社会，来自公共媒体。因此，审计部门若想让“八不准”真正落到实处，不能仅靠被审计一方的配合，还需要引入一个第三方。

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选举在近代中国底层社会的工具性悖论（1）

一人一票的选举，是西方*政治的核心内容，在引进西方制度的同时，中国自然也引进了选举制度。比较而言，同属西方政治影响的东西，政权下移最合中国人的心思，因此做得最彻底，文官政治次之，人们也能认可。议会政治就比较麻烦，无论如何都搞不好，不是变成议会专制，就是废掉议会。显然，议会政治难以落地，最关键的原因是一人一票的选举在中国难以落实。对于中国这样的一个伦理本位和集体本位的国度，其文化的基因里，就没有选举这回事。对于过去的中国人而言，所谓的选举，就是选官，就是科举考试，根本就没有投票的概念。相对于*政治，传统中国社会倒是有协商这个概念，但协商中每个人的发言权是不一样的，集体本位的社会离不开权威，因此即便是协商，也是依据每个人地位的不同，有不同的发言权，地位低的人意见要想被采纳，必然要有地位高的人力挺才有可能。

当然，没有概念的事务，不见得就完全没有办法引进。但是问题是，西方制度被引进中国，从一开始，就是作为一种工具来使用的，人们无非是借助这个看起来很美的工具，实现富国强兵的夙愿。这里，*没有文化的内涵，更没有价值的意义。在这种前提下，选举在中国近代历史上，往往呈现出很有意思的面相。

凡是选举，就不可避免地要跟底层社会打交道。中国自辛亥革命实现政体变革之后，北洋时期搞过两次国会选举，民元国会和安福国会，某些地方军阀，也推行过联省自治，搞过地方议会的选举。国民党则搞过行宪国大选举，而*也推行过农村的基层选举（不是指现在的村民自治）。这些选举，无论动员力度大小，百姓参与程度高低，基本上都是为了完成上层政治某项任务的工具，老百姓不仅难以借此实现*政治的启蒙，甚至可能